สัญญาฝากทรัพย์ที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง

…. คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 4/2552 เป็นคดีที่หน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องเอกชนว่า โจทก์ทำสัญญา ฝากเก็บแปรสภาพ และจัดจำหน่ายข้าวกับจำเลยที่ 1 ตามมติคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้โจทก์ดำเนินการตามมาตรการรับจำนำข้าวเปลือกนาปีจากเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง โดยมีจำเลยที่ 2 เป็นผู้ค้ำประกัน แต่จำเลยที่ 1 ไม่แปรสภาพข้าวเปลือกเป็นข้าวสารและส่งมอบตามสัญญา ขอให้บังคับจำเลย ทั้งสองร่วมกันชำระค่าข้าวสารและค่าปรับ เห็นว่า การที่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตกลงให้จำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นผู้ประกอบกิจการโรงสีข้าวเข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี โดยให้จำเลยที่ 1 มีหน้าที่รับฝากเก็บข้าวเปลือกที่รัฐรับจำนำจากเกษตรกรแปรสภาพข้าวเปลือกที่รับฝากเป็นข้าวสารตามคำสั่งของโจทก์ และช่วยในการจัดจำหน่ายข้าวสารและผลิตภัณฑ์ที่ได้จากการสีข้าวดังกล่าว เป็นสัญญาที่มีลักษณะของการให้เอกชนมีส่วนร่วมโดยตรง และอยู่ในอำนาจกำกับดูแลและควบคุมของโจทก์เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการแทรกแซงราคาผลผลิตของเกษตรกรให้อยู่ในราคาที่เหมาะสมอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐจึงเป็นสัญญาที่โจทก์ให้จำเลยที่ 1 เข้าร่วมในการจัดทำบริการสาธารณะและเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ 1 จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ส่วนสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ แม้เป็นสัญญาทางแพ่ง แต่เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกัน จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

…. อย่างไรก็ตาม ถ้าสัญญาฝากทรัพย์ระหว่างหน่วยงานทางปกครองและเอกชน ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจของหน่วยงาน แต่เป็นเพียงสัญญาที่มุ่งประโยชน์ในการดูแลทรัพย์สินของหน่วยงานทางปกครองเท่านั้น สัญญานั้นเป็นสัญญาทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยขี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้เคยมีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 27/2554 วินิจฉัยในกรณีดังกล่าวไว้ โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้

…. คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 27/2554 เป็นคดีที่เอกชนยื่นฟ้องหน่วยงานทางปกครองว่า ฝากรถยนต์ดับเพลิงและรถกู้ภัยไว้ แล้วไม่จ่ายค่าตอบแทนให้ ขอให้รับผิด แม้จำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะก็ตาม แต่สัญญารับฝากทรัพย์ระหว่างโจทก์กับจำเลยก็เป็นเพียงสัญญาที่ทำขึ้นเพื่อมุ่งประโยชน์ในการดูแลทรัพย์สินของจำเลย โจทก์คงมีหน้าที่เพียงดูแลรักษาทรัพย์ที่รับฝากไว้ในอารักขาแห่งตนแล้วส่งมอบคืนให้แก่จำเลย และโจทก์มีสิทธิที่จะเรียกร้องบำเหน็จค่าฝากได้หรือไม่เพียงใดเท่านั้น สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้โจทก์เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

…. นอกจากนี้ ยังมีคำวินิจฉัยขี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 171/2561 วินิจฉัยไว้ทำนองเดียวกัน โดยกรณีนี้เป็นคดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องกรุงเทพมหานคร ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีชำระหนี้ค่าภาระในการใช้พื้นที่ฝากเก็บและดูแลรักษารถดับเพลิงและอุปกรณ์บรรเทาสาธารณภัยจำนวน 176 คัน ให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองนั้น แม้ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและมีอำนาจหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ตามมาตรา 89 วรรคหนึ่ง (3) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอันเป็นมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เป็นการเรียกร้องบำเหน็จค่าฝากทรัพย์หรือ ค่าภาระในการใช้พื้นที่ฝากเก็บและดูแลรักษารถดับเพลิงและอุปกรณ์บรรเทาสาธารณภัย ซึ่งแม้รถดับเพลิงและอุปกรณ์บรรเทาสาธารณภัยจะเป็นทรัพย์สินของราชการ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีอาจนำไปใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ แต่ข้อตกลงระหว่างผู้ฟ้องคดีที่ 1 กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามฟ้องเป็นไปเพื่อมุ่งประโยชน์ในการดูแลทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดี โดยผู้ฟ้องคดีที่ 1 คง มีหน้าที่เพียงดูแลรักษาทรัพย์ที่รับฝากไว้ในอารักขาแห่งตนแล้วส่งมอบคืนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดีมีสิทธิที่จะเรียกร้องบำเหน็จค่าฝากได้หรือไม่ เพียงใด เท่านั้น ไม่ปรากฏว่าวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการจัดให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งซึ่งเป็นเอกชนเข้าดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคเพื่อการบริการสาธารณะ ข้อตกลงที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกล่าวอ้างตามฟ้องระหว่างผู้ฟ้องคดีที่ 1 กับผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชนซึ่งมีลักษณะเป็นข้อตกลงในทางแพ่งที่มีหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาเท่านั้น มิใช่สัญญาทางปกครอง

ขอบคุณเพจ กฎหมายใกล้มอ